以分类管理为基础构建“三级公益景区体系”

　　刘思敏 中国旅游未来研究会常务理事、北京旅游学会副秘书长

　　建议在对全国景区进行科学分类管理的基础上建立健全国家公园、省立公园、城市公园“三级公益景区体系”，特别是率先、，建设好一批省立公园，满足公众对旅游景区的基本需求，实现景区对自身的全面定位，进而形成彼此交融、互为补充的景区纵横管理模式，最终促进我国旅游业的健康有序发展，提升广大民众的福利与幸福感。

　　旅游景区是我国旅游业发展的重要基础，也是旅游业持续发展的重要载体。近年来，我国旅游景区在全国旅游业蓬勃发展的总体形势推动下，无论是开发建设方面，还是保护利用方面都取得了令人瞩目的成就，但仍存在政出多门、体制混乱的宏观格局，相当一部分景区存在发展理念滞后、管理能力欠缺、服务水平不高等问题。

　　这与我国建设“世界旅游强国”的战略目标不相适应，与旅游业实现跨越式发展的要求不相适应，与旅游者越来越高的旅游需求也不相适应。

　　针对上述问题，面对社会舆论对于景区问题的混乱认识和非理性的诉求，笔者一直主张对景区实行分类管理，即将全国的景区分为公益型、市场型、混合型三种类型，简要阐释如下。

　　公益型景区指具有极大的、明显的社会公益价值的“优中选优”的景区，如故宫、黄山、九寨沟、张家界(000430,股吧)、峨眉山、三峡大坝等，其旅游资源具有很强的不可替代性，是自然垄断产品，也是全国人民乃至全世界人民共同所有的财富。

　　这类景区应免费或少收费，力争让全民都能够公平共享，避免垄断利润，避免对低收入人群不公正，同时门票方案要向未成年人、学生、学校等，受教育人群和组织倾斜，以达到，的社会公益效果。

　　市场型景区指不依托所在地传统的旅游资源，依靠开发商投入资本、土地、文化创意等旅游发展要素，产生市场价值的“无中生有”的景区，如欢乐谷、迪士尼、环球影城等，其中人造景观、人造娱乐型景区占较大比例。

　　这类景区的旅游资源具有很强的可替代性和较大的风险性，是纯市场化产品，门票价格决策完全是市场行为，就像美国好莱坞大片一样，让游客“用脚来投票”，门票采用“谁来就向谁收费”的方式，政府不承担额外责任。

　　混合型景区指依托所在地的森林、一般人文古迹等国有资源，同时也依靠开发商投入资本、土地、文化创意等旅游发展要素，产生市场价值的“平中见奇”的景区。这类景区占中国全部1.5万多个景区中的大多数，其中四川的碧峰峡等景区最为典型。

　　这类景区兼具公益性和市场性，在从旅游资源转化成为旅游产品的过程中，需要地方政府或投资商高成本投入，因此门票定价必须部分考虑公众的利益，同时又要面对供求关系的影响，政府又不能过度干预，一定幅度的价格升降属于正常现象，应实行政府指导价或，限价管理。

　　以上所言，都是从资源属性、开发建设、成本投入等因素出发，对景区进行的横向分类，有利于形成产权安排清晰、责任归属合理的科学的景区门票价格机制。

　　那么，在纵向上，要想对景区，尤其是利用公共资源建设、管理主体相对复杂的公益型景区实现科学管理，则不能搞“一刀切”，全部设为国家公园永远不可能成为现实。

　　对此，笔者主张明确各级政府的责任，逐步建立由国家公园、省立公园和城市公园组成的三级公益景区体系，就像“俄罗斯套娃”，一级套一级，共同组成公益景区体系，共同发挥积极作用，增强对自然景观和文化景观的保护，满足群众日益增长的物质文化需求。

　　首先要逐步建立国家公园体制。即由全国人大或国务院，确定推行国家公园体制试点期和过渡期，时间上同步，国家公园试点和国家公园预备清单两种方式并行。

　　简单来说，就是变那些具有不可替代价值、产权为全民所有，未来由，政府全额或差额补贴并统一管理，实行免票或者低门票价格的景区中，选取几个作为国家公园试点，摸索相关的路径和经验，如四川九寨沟、湖南张家界、安徽黄山、北京长城、山东曲阜的三孔(孔府、孔庙、孔林)等。

　　在过渡期内，选取试点之外的100个左右的同类景区，实行“国家公园预备清单”制度，明晰入选景区的产权，正式授权地方政府托管，明晰责权利，执行以“合理成本+合理利润”为原则的门票定价机制，并仿效上市公司按年度公布经过第三方审核的财务数据，将其经济运行情况置于全社会监督之下，兼顾游客、管理者和地方政府等多方利益。

　　待时机成熟，最终还是需要在国家公园成功试点的基础上，在过渡期结束后，让预备清单中的景区一次性或分批升级为真正意义上的国家公园。

　　其次要着重发展省立公园。省立公园借鉴欧美国家的州立公园的理念，实际上是国家公园的缩小版、省级版，通常由地方政府为了保护自然生态、历史古迹或方便人民休闲娱乐而建立，其层次高于城市公园、低于国家公园。其实对于国家公园和省立公园，国外都已有很多成功的样板可供借鉴。

　　举个例子，比如美国的国家公园和州立公园分工就很明确，国家公园以保护国家自然文化遗产，并在保护的前提下提供全体国民观光机会为目的;而州立公园则主要是为当地居民提供休闲度假场所，允许建设较多的旅游服务设施。州立公园体系的建立既缓解了美国国家公园面临的巨大旅游压力，又满足了地方政府发展旅游、增加财政收入的需要。

　　再比如，澳大利亚有超过500座国家公园，同时也有另一种形式的自然保护区--州立公园和州立森林。这些保护区拥有权属于州政府，区内的规定比国家公园少，多是带有露营地、步行小径和有标志的林间车道的休闲场所。

　　应该说，目前我国建立省级公园的条件已经具备，比国家公园的条件更为成熟，但由于地区发展不平衡，还不可能全国统一、全面铺开，可以先选择一些完成工业化的地区来推行，如在江苏、浙江、广东等地区，除去那些对全国人民有重大影响的景区，选取一些对全省人民有重要价值的旅游景区进行试点。省立公园既可缓解国家公园面临的巨大旅游压力，又能满足地方政府发展旅游、增加财政收入的需要。

　　同时，由于利益主体相对简单，不用像国家公园那样需要更多考虑地区间平衡等问题，省立公园更加便于操作，也能为国家公园从另外一个路径提供有益经验，因此可以作为，，率先推行。而省立公园从理论到实践，都落后于国家公园，这是值得反思的问题。

　　，要继续完善城市公园的配置。显然，城市公园是现代城市建设的主要内容之一，是城市生态系统、城市景观的重要组成部分，是满足城市居民的休闲需要，提供休息、游览、锻炼、交往，以及举办各种集体文化活动的场所。

　　随着经济社会的快速发展，各个城市的财政状况显著改善和经营城市的商业模式(客观上也包括土地财政的驱使)成熟，从2002年城市公园免费元年开始，城市公园在我国已经发展得比较成熟，尤其是对于北京、天津、上海等大城市来讲，城市公园在社会文化、经济、环境以及城市的可持续发展等方面都具有非常重要的作用。

　　鉴于此，有关部门在未来完全可以在这些既有成效的基础上继续推广免费或低价的“城市公园”，以进一步满足不同城市居民日益增长的、日常必需的休闲、文化、运动、交往等方面的需求。